本报记者 董红艳 李贝贝 北京报道
近年来，越来越多的城投公司开始退出了地方融资平台，进行市场化转型。机构数据显示，截至2023年2月10日，今年已有56家城投“退平台”。
值得注意的是，近期有媒体推测全国城投总负债金额超过65万亿元，城投的债务危机一度受到舆论的广泛关注。而2022年城投平台在全国土拍市场充当着“主力军”的角色，专家指出城投拿地能够起到一定的“托底”作用，同时也会给城投带来资金上的压力。多面压力下，城投如何负重前行？
“退平台”市场化转型
近年来，部分城投公司退出了地方融资平台，进入市场化转型。其中，2023年2月7日，苏州相城区人民政府发布《关于苏州市相城农业投资发展有限公司等企业市场化转型的公告》，提出区域内11家公司“转型为市场化运行主体，自公告之日起不再承担政府融资职能，不再是我区融资平台公司”。据悉，此次“退平台”的11家公司中有5家为发债主体子公司。
事实上，2022年“退平台”的城投公司增速已经有所提升，不过涉及的发债主体并不算多。据安信证券研究中心监测，2022年“退平台”城投数量为111家，相比2021年的65家增加46家。其中，涉及13家发债主体，占“退平台”城投总数的11.7%。
对于城投债务处理以及未来发展，近期国家多部委均进行了表态。1月5日，财政部公布了对于《关于进一步防范化解地方政府隐性债务风险的提案》进行的答复，其中提到稳妥化解隐性债务存量，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。同时，财政部还指出，建立市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解隐性债务存量，依法实现债务人、债权人合理分担风险。1月12日，国务院国资委会议强调，密切关注地方融资平台风险，做好债务、房地产、金融、投资、安全环保等重点领域风险防控，牢牢守住不发生重大风险的底线，优化国资监管方式。
对此，北京京润律师事务所主任张志同向《华夏时报》记者分析指出，未来城投债务不仅不会被中央兜底，而且还会被进一步打破兜底的预期。现在连银行都允许破产，城投公司融资能力、专业强度以及在社会各个行业中的地位还有作用等各个方面都远远不及银行，也具有破产的可能性。不过，社会管理日趋科学、理性、专业，地方城投债务危机中央虽然不会再兜底，但是为了防止金融系统性风险，相信中央还是会循序渐进地指导、优化城投债务，助其走出困境。
张志同还表示，城投是地方进行资本运作的平台，也是拥有独立法人资格的经济实体，在运作的过程中同样受到严格的限制及法律方面的约束，应遵循《公司法》《民法典》《银行法》《证券法》以及相关法律的《解释》和《部委规章》等方面的约束。
知名律师彭艳军向《华夏时报》记者表示，地方政府融资平台公司需要探索建立市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解隐性债务存量，依法实现债务人、债权人合理分担风险。要进一步推进融资平台公司市场化转型，建立政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制，进一步打破政府兜底预期，妥善处理融资平台公司债务和资产，进一步剥离其政府融资职能。
中证鹏元公开表示，部分城投退出政府融资平台，更多的只是在名义上、合规上、法理上往市场化方向努力。业务层面实质性和政府进行明确切割分离仍有待努力，自主经营和自负盈亏尚处于初步探索阶段。
土拍市场“顶梁柱”
2022年地方城投公司拿地的参与度非常之高，堪称土拍“顶梁柱”。据中指数据统计，2022年拿地面积百强企业中，有地方城投公司71个，超过去年的3倍；2022年拿地金额百强企业中，地方城投占比32%，相比去年同期增长了26个百分点。而据克而瑞统计，2022年整体集中供地有近50%的地块被城投收入囊中。
不过，城投虽然拿地踊跃，但是项目开发的积极性并不算高。据克尔瑞统计，截至2022年12月，2021年成交的地块有67%开工，2022年成交的地块有31%开工，不过2021年和2022年城投所拿地块的开工率仅为38%和8%，远低于整体的开工进度。
同时，据克而瑞统计，2022年城投所拿地块90%都是以底价成交，土拍成本并不算太高。城投所成交的地块以郊区为主，2021年和2022年所拍地块位于郊区的占比分别为61%和53%，市中心的优质地块相对较少。鉴于此种情况，业内多方认为城投拿地呈现出了较为明显的“托底”意图。
对于城投的“托底不开发”，有业内人士分析指出，目前的房地产市场行情虽然有所回暖，但是整体仍然处于低位运行；而城投的房地产开发能力相对于房企较弱，部分甚至并没有开发资质，同时，城投面临着较大财务压力，债务风险较高。
市场消息显示，部分城投拿地后选择自主开发，例如，2023年1月湖南怀化市城发集团的发沅水汀兰项目宣布开工；部分城投选择和传统房企或者和代建公司合作，例如，江阴城市发展集团有限公司和绿城管理将合作开发江阴主城区城南80、81号地块。也有部分土地转让给了其他企业，例如，2022年12月，云南城投将旗下所有的地产项目全部挂牌出售，退出了房地产开发领域。
而部分城投用地则处于未开发状态，用于抵押贷款、发债，例如，据中证鹏元披露，截至2021年末，成都花园水城城乡建设投资有限责任公司土地资产共计63宗地，均是出让性质的商住、二类居住用地或城镇住宅用地，存货土地中账面价值为59.57亿元、占比82.40%的土地资产已用于抵押，流动性受限。
有业内人士认为，城投拿地不开发，而用于抵押贷款，并不具有持续性。知名财税审专家、江苏四维咨询集团首席咨询师刘志耕表示，城投较高程度地参与土拍能够起到“托底”作用，但是也增加了其资金压力和债务风险。
不过，对于城投的拿地，2022年10月8日，财政部发布《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》，其中指出严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。业内纷纷据此猜测，城投“托底”土地市场或将受到约束。从2023年的首轮土拍状况来看，杭州等地城投拿地情况已经有所减少。
负债超过65万亿元？
对于城投面临的负债情况，近日，有媒体称，2022年，城投债的总规模已经达到了65万亿元。此言论引起了广泛关注。对此，中原地产首席分析师张大伟在接受《华夏时报》记者采访时表示，虽然城投的负债数据并未明确披露，但是大家的共识是城投有息负债的数字肯定很惊人。张大伟指出，较多城投都是依靠土地价值做抵押融资，再靠卖地还钱。但是，现在房地产市场整体不景气，土地卖出去比较困难，债务方面积累的问题已经越来越多。
而城投资金债务方面的危机，在近些年已经显现端倪。2023年2月2日，媒体消息爆出青岛出现共有产权住房城阳舜山府因为青岛城阳市政投资集团拖欠款项而延迟交付的情况。2022年12月30日，遵义道桥在中国债券信息网披露银行贷款重组事项称，银行债务155.94亿元，经协商后贷款期限调整为20年，利率调整为3%/年至4.5%/年，前10年仅付息不还本，后10年分期还本，创下债务展期的新纪录。据华安证券不完全统计，截至2022年12月31日，累计31家城投存在银行贷款的逾期、欠息或展期现象。
城投的融资方式多种多样，刘志耕向《华夏时报》记者指出，城投的主要融资方式包括银行贷款、发行债券、从保险公司贷款、非银行类的非标融资（信托、定融、融资租赁等）。资金用途主要是修建地方性的公共服务设施，以及偿还前期债务的本金和利息。
其中，定融产品作为城投融资的一种重要的方式，具有门槛低，融资成本较高的特点。民生证券数据显示，自2020年7月至2022年末共有1230只定融产品发行，其中，城投所涉定融产品935只，占比达76%。定融发行或担保的城投主体，行政层级较低，实力较弱，区县级平台占比59%，主体评级AA级占比达73%。
对于城投大量拿地以及债务困难的情况，张大伟指出，城投债务问题的解决需要稳定房地产市场，稳定土地作为抵押物价值。同时，城投也不能再盲目新增债务了。